पूर्णफैसला नआई प्रधानमन्त्रीले काटेको संसद विघटनको नजीर यस्तो छ

केदार सुवेदी

प्रतिनिधि सभा पाँच महिनामा दोस्रो पटक र पहिलेको भन्दा झन बढी असंवैधानिक हुने गरी भएको प्रतिनिधि सभा विघटनको विवादकाबारे सर्वोच्चमा सुनुवाई सुरु भएको छ ।

यिनै प्रधानमन्त्री केपी शर्मा ओलीको सिफारिसमा यिनै राष्ट्रपति विद्यादेवी भण्डारीले २०७७ पुस ५ गते गरेको विघटनलाई यही सर्वोच्च अदालतले आजको मितिभन्दा केवल तीन महिना अघि, फागुन ११ मा असंवैधानिक करार गरको थियो । त्यो फैसलाको पूर्णपाठ तयार भैसकेको छैन । त्यसैकारण त्यो फैसलाको संक्षिप्त मात्रै छ हामीसँग ।

त्यो संक्षिप्तमा उल्लेख भएका फैसलाका शव्दहरुलाई हेरियो भने पनि कम्तीमा अहिलेको विघटन कति असंवैधानिक हो भन्ने बुझाउला । सर्वोच्चमा यो दोस्रो विघटनको मुद्धाको सुनुवाई चलिरहेको बेला त्यो फैसलाको यी संक्षिप्त अंशले अवस्था बुझन मद्दत गर्ला ।

–यस इजलासमा विचाराधीन रहेको प्रस्तुत विवादमा निवेदन व्यहोरा, लिखित जवाफ निवेदकहरू तथा प्रत्यार्थीहरूका तर्फबाट उपस्थित भई बहस गर्नुहुने एवं अदालतको सहयोगीको रूपमा उपस्थित हुनुभएका विद्वान कानुन व्यवसायीहरूले प्रस्तुत गर्नुभएको बहस जिकिर, बहस नोटसमेतलाई दृष्टिगत गर्दा प्रस्तुत विवादको निरूपणमा मुख्यतः निम्नलिखित प्रश्नमा निर्णय दिनुपर्ने देखिन आएको छ ।

१. प्रतिनिधिसभा विघटनको लागि सम्माननीय प्रधानमन्त्रीले पेस गर्नुभएको सिफारिसका आधारमा सम्माननीय राष्ट्रपतिबाट मिति २०७७÷९÷५ मा प्रतिनिधिसभा विघटन भएको प्रश्नमा राजनीतिक विषयवस्तु समावेश भएको भन्ने कारणले प्रस्तुत विवाद यस अदालतले न्यायनिरोपण गर्न मिल्ने प्रकृतिको हो वा होइन ?

२. संसदीय प्रणालीको आधारभूत मर्म एवं मूल्यमान्यता तथा आफ्नै र संसदीय प्रणाली भएका विभिन्न मुलुकहरूको अभ्यास बमोजिम प्रतिनिधि सभा विघटन गर्नु नेपालको संविधानसम्मत हुन्छ वा हुँदैन ?

३. नेपालको संविधानको धारा ७६ को उपधारा (१) र (७) तथा धारा ८५ प्रयोग गरी प्रतिनिधिसभा विघटन गर्नु संविधानसम्मत हुने हो वा होइन ?

४. सम्माननीय प्रधानमन्त्रीको प्रतिनिधिसभा विघटनको सिफारिस दुराशययुक्त छ वा छैन ?

५. रिट निवेदनको माग अनुसार आदेश जारी गर्न पर्ने वा नपर्ने के हो ?

नेपालको संविधान (यसउप्रान्त ‘संविधान’ भनी सम्बोधन गरिएको) को धारा ७६ को उपधारा (१) अन्तर्गतको प्रधानमन्त्री भएको, उक्त धाराअनुसार नियुक्त भएका प्रधानमन्त्रीले संविधानको धारा ७६(७) को अधिकार प्रयोग गर्न नसक्ने, धारा ८५ को व्यवस्थाले विघटन गर्ने अधिकार सिर्जना नगर्ने, प्रधानमन्त्रीको सुविधा वा असुविधाको आधारमा प्रतिनिधिसभा विघटन गर्न पाउने स्वविवेकीय अधिकार यो संविधानबमोजिम प्राप्त गर्न नसक्ने, हाम्रो विशिष्ट प्रकृतिको संसदीय व्यवस्था भएको मुलुकका लागि परम्परागत संसदीय व्यवस्था भएको मुलुकको दृष्टान्त अनुकरणीय हुन नसक्ने भएकोले संविधानमा नै नभएको अधिकार प्रयोग गरी प्रतिनिधि सभा विघटन गर्न सिफारिस गैरसंवैधानिक भएको हुँदा सम्माननीय प्रधानमन्त्रीले मिति २०७७÷९÷५ मा प्रतिनिधि सभा विघटन गर्नुभएको सिफारिस र सो सिफारिसको आधारमा सम्माननीय राष्ट्रपतिबाट मिति २०७७÷९÷५ गते प्रतिनिधिसभा विघटन गर्ने गरी भएका सम्पूर्ण कार्यहरू नेपालको संविधानको धारा १३३ को उपधारा (२) र (३) बमोजिम उत्प्रेषणको आदेशद्वारा बदर गरी प्रतिनिधिसभाले गर्नुपर्ने कामहरू सम्पादन गर्न आवश्यक र उपयुक्त आदेश गरी पाउँ भन्ने निवेदकको माग दावी रहेको देखिन्छ ।

(१) प्रत्यार्थीहरूले प्रारम्भिक रूपमै यो राजनीतिक विषयवस्तु समावेश भएको विवाद हुँदा यस अदालतबाट न्याय निरोपण योग्य होइन भन्ने प्रश्न उठाउनु भएको छ । सोतर्फ विचार गर्दा संविधानमा न्यायिक निरूपणको विषय हुँदैन भनी प्रस्ट शब्दमा अन्यथा व्यवस्था गरेको विषयका कुरामा वाहेक संविधानमा रहेका कुनै प्रावधानको प्रयोग र व्याख्या सम्बन्धी प्रश्न उठाई अदालतमा प्रवेश गरिएको अवस्थामा त्यस प्रकारका प्रश्नहरूको निरूपण गर्नु यस अदालतको कर्तव्य नै बन्दछ । संविधानको धारा ७६ को उपधारा (१) र (७) र धारा ८५ प्रयोग गरी गरिएको प्रतिनिधि सभा विघटनको निर्णय संविधान सम्मत हुन्छ वा हुदैन भन्ने जस्ता विशुद्ध संवैधानिक प्रश्नहरू प्रस्तुत विवादमा देखिएको र गम्भीर संवैधानिक व्याख्याको प्रश्न समावेश भएको ती विषयहरूको निरूपण नेपालको संविधानको धारा १३७ को उपधारा (३) बमोजिम यस अदालतको संवैधानिक इजलासले नै हेर्नपर्ने संवैधानिक दायित्व रहेको कारण प्रस्तुत विवादका प्रश्नहरू न्यायिक निरूपण योग्य रहेको देखिँदा राजनीतिक विषयवस्तु वा प्रश्न मात्र सन्निहित रहेको भन्ने तर्क स्वीकार गर्न सकिएन ।

२) संसदीय प्रणालीका आधारभूत मर्म एवं मूल्य मान्यता र सो प्रणाली अवलम्बन गर्ने विभिन्न मुलुकको अभ्यासलाई आधार लिई प्रतिनिधि सभा विघटन गर्नु संविधानसम्मत हुने हो वा होइन भन्ने दोस्रो प्रश्नतर्फ विचार गर्दा संविधानको धारा ७४ ले नेपालको शासकीय स्वरूप संसदीय शासन प्रणालीमा आधारित भएकोबाटै प्रधानमन्त्रीलाई विघटनको अन्तर्निहित अधिकार रहेको भन्ने प्रत्यार्थी सम्माननीय प्रधानमन्त्री तथा मन्त्रिपरिषदको लिखित जवाफ रहेको छ ।

संविधानको प्रस्तावनाको प्रारम्भमै ‘हामी सार्वभौमसत्ता सम्पन्न नेपाली जनता’ भन्ने वाक्यांशबाट सुुरु भई धारा २ मा नेपालको सार्वभौमसत्ता र राजकीय सत्ता नेपाली जनतामा निहीत रहेको र यस्को प्रयोग यस संविधानमा व्यवस्था भएबमोजिम हुनेछ भन्ने उल्लेख, धारा ८४ मा प्रतिनिधिसभा र धारा ८६ मा राष्ट्रिय सभाको गठनका सन्दर्भमा गरिएका निर्वाचन र मनोनयन प्रणाली, मतदान, उम्मेदवारी र सहभागीता समेतलाई समष्टिमा हेर्दा यो संविधान परम्परागत संसदीय प्रणालीको प्रतिविम्ब नभई संविधानसभा हरूको लामो प्रयत्नपश्चात आएको दस्तावेज हो ।

त्यसैगरी धारा ७६ मा मन्त्रिपरिषदको संख्या वा कायम गरिनुपर्ने समावेशिताको सिद्धान्त, धारा ७६ को उपधारा (५) मा प्रतिनिधि सभाको कुनै सदस्य पनि प्रधानमन्त्री नियुक्त हुन सक्ने व्यवस्था, धारा १०० को उपधारा (४) को प्रतिबन्धात्मक वाक्यांशमा उल्लिखित अविश्वासको प्रस्ताव पेश गर्न नपाउने अवधि तथा धारा २९२ को संसदीय सुनुवाईको व्यवस्थाहरूलाई समग्रतामा हेर्दा हाम्रो शासकीय स्वरूप संसदीय प्रणाली हुँदा हुदै पनि आफ्नै अनुभवले खारिएको र आवश्यकताद्वारा अनुप्राणित विशिष्ट किसिमको छ ।

परम्परागत संसदीय प्रणाली अपनाएका मुलुकहरूमा पनि संसद विघटन गर्ने कार्यलाई निरुत्साहित गर्नेतर्फ तथा उत्तरदायी सीमित सरकारको अवधारणातर्फ उन्मुख हुँदै गएको पाइन्छ । साविक नेपाल अधिराज्यको संविधान, २०४७ को धारा ५३(४) को प्रावधानअनुसार विगतमा भएका प्रतिनिधिसभा विघटन गर्ने सम्बन्धी अभ्यासहरूबाट सिकिएका पाठहरूसमेत मनन् गर्दै वर्तमान संविधानका निर्माताहरूले प्रतिनिधिसभा विघटनसम्बन्धी व्यवस्थालाई संविधानमा निसर्त रूपमा खुला छाडेको पाइँदैन ।

संविधानमा रहेका सीमा बन्देजअनुसारको कारण आइपरेको अवस्थामा बाहेक संसदीय प्रणालीको आधारभूत मूल्य, मान्यता तथा अभ्यासको आधार ग्रहण गरी अन्य विकल्प हुँदाहुँदै कसैको इच्छा वा आत्मनिष्ठरूपमा देखेको आवश्यकताका आधारमा आवधिक चुनावबाहेकको अवस्थामा जनतालाई समेत आर्थिक दायित्व पर्ने गरी प्रतिनिधिसभा विघटन गरिनु संविधानको मर्म र उद्देश्य नहुँदा त्यस्तो कार्य संविधानसम्मत हुँदैन ।

३) नेपालको संविधानको धारा ७६ को उपधारा (१) र (७) तथा धारा ८५ बमोजिम प्रतिनिधिसभा विघटन गर्नु संविधान अनुकूल छ वा छैन भन्ने तेश्रो प्रश्नका सम्बन्धमा विचार गर्दा सर्वप्रथम संविधानमा रहेका प्रावधानहरूको व्याख्या कसरी हुन्छ भन्ने संवैधानिक व्यवस्थातर्फ विचार गर्नु आवश्यक छ ।

प्रतिनिधिसभामा प्रतिनिधित्व गर्ने दुई वा दुई भन्दा बढी दलहरूको समर्थनमा बहुमत प्राप्त गर्न सक्ने प्रतिनिधि सभाको सदस्यलाई सम्माननीय राष्ट्रपतिले प्रधानमन्त्री नियुक्त गर्नुपर्ने हुन्छ । यसरी पनि प्रधानमन्त्री नियुक्त हुने अवस्था नभएमा वा नियुक्त भएका प्रधानमन्त्रीले विश्वासको मत प्राप्त गर्न नसकेमा तेस्रो चरणमा राष्ट्रपतिले प्रतिनिधि सभामा सबैभन्दा बढी सदस्यहरू भएका दलको संसदीय दलको नेतालाई प्रधानमन्त्री नियुक्त गर्नुपर्ने व्यवस्था रहेको पाइन्छ ।

यसरी क्रमवद्ध रूपमा धारा ७६ को उपधारा (२), (३) र (५) का विकल्पहरू हेर्दै जाँदा दुई वा सो भन्दा बढी दलहरू बीच एकीकरण भई धारा ७६ को उपधारा (१) को प्रयोजनार्थ संसदभित्र बहुमतप्राप्त भएको देखिने दल सिर्जना भएमा वा पछिल्लो चरणमा दुई वा सो भन्दा बढी दलहरूबाट सरकार गठन हुन सक्ने नयाँ समीकरण सिर्जना भएमा पनि त्यस्तो सरकार बनाउने विकल्प प्रतिनिधिसभाभित्रै खोज्नुपर्ने उक्त धारा ७६ को समष्टिगत उद्देश्य र मनसाय रहेको देखिन्छ ।

उक्त धारा ७६ को उपधारा (१) (२) (३) र (५) को समग्र बनोटलाई हेर्दा प्रधानमन्त्री नियुक्तिमा एकपछि अर्को प्रक्रिया अभ्यासगत रूपमा प्रतिनिधि सभाभित्र क्रियान्वयन हुँदै गई प्रधानमन्त्री नियुक्त हुन नसकेको वा विश्वासको मत प्राप्त गर्न नसकेको अवस्था सिर्जना भएमा त्यस्तो बाध्यात्मक अवस्थामा मात्र धारा ७६ को उपधारा (७) बमोजिम तत्काल बहाल रहेका प्रधानमन्त्रीको सिफारिसमा प्रतिनिधिसभा विघटन हुने संवैधानिक व्यवस्था रहेको देखिन्छ ।

प्रतिनिधिसभामा बहुमत प्राप्त दलले आफ्नो नेताको चुनाव गर्छ र स्वतः नै निजलाई राष्ट्रपतिबाट प्रधानमन्त्री नियुक्त गरिन्छ भन्ने विश्वास गर्नु सामान्य समझको कुरा हो । प्रस्तुत विवादमा प्रकट भएका वस्तुतथ्य सन्दर्भमा हेर्दा चुनाव पश्चात् सुरुमा दुई भन्दा बढी दलहरूको समर्थनमा बहुमत प्राप्त गर्नसक्ने प्रतिनिधिसभाको सदस्यलाई राष्ट्रपतिको कार्यालयको मिति २०७४÷१÷३ को नेपाल राजपत्रमा प्रकाशित सूचनाबमोजिम नेपालको संविधानको धारा ७६ को उपधारा (२) अनुसारको सरकार गठन गर्न प्रधानमन्त्री नियुक्त गरिएको देखिए तापनि मिति २०७५÷२÷३ मा दुई पार्टी एकीकरण भई मिति २०७५÷२÷५ मा सम्माननीय प्रधानमन्त्री संयुक्त संसदीय दलको नेता चुनिनु भएपछि उहाँको हैसियत धारा ७६ को उपधारा (१) बमोजिमको बहुमत प्राप्त प्रधानमन्त्रीको रूपमा परिवर्तन भएको तथ्यगत रूपमा देखिएको छ ।

संसदले सरकार दिन सक्ने अवस्था र विकल्प कायम रहेसम्म प्रतिनिधि सभामा बहुमत कायम रहेको संसदीय दलको नेतालाई नेपालको संविधानले धारा ७६ को उपधारा (७) मा उल्लिखित प्रावधानहरूको अभ्यास गर्नपर्ने अवस्थाको परिकल्पना गरेको देखिँदैन ।

प्रतिनिधिसभाको कार्यकाल सम्बन्धमा संविधानको धारा ८५ को उपधारा (१) मा ‘यस संविधान बमोजिम अगावै विघटन भएकोमा बाहेक प्रतिनिधि सभाको कार्यकाल पाँच वर्षको हुने छ भन्ने व्यवस्था रहेको र उक्त धारा ८५ को उपधारा (१) को सन्दर्भ धारा ७६ को उपधारा (७) मा मात्र सीमित नगरी ‘यस संविधानबमोजिम’ भन्ने शब्दावली परेको कारण धारा ७४ मा उल्लिखित संसदीय शासन प्रणालीको आधारभूत मूल्य र मान्यताबमोजिम सम्माननीय प्रधानमन्त्रीलाई संसद् विघटनको असीमित अधिकार रहेकोले प्रतिनिधिसभा विघटनको लागि धारा ८५ र ७४ आफैमा क्रियाशील धारा भएको भन्ने जिकिरहरूतर्फसमेत विवेचना गर्नुपर्ने देखिन्छ ।

प्रतिनिधिसभाको कार्यकाल निर्धारण गर्ने प्रयोजनार्थ रहेको धारा ८५ को उपधारा (१) प्रतिनिधि सभा विघटन गर्ने अधिकार सृजना गर्ने स्वतन्त्र धाराको रूपमा रहेको भन्ने तर्क स्वीकार गर्न सकिँदैन । संविधानको धारा ७५ को उपधारा (१) मा नेपालको कार्यकारिणी अधिकार यो संविधान र कानुन बमोजिम मन्त्रिपरिषदमा निहित रहने र उपधारा (२) मा यो संविधान र कानुनको अधीनमा रही नेपालको शासन सञ्चालन गर्ने अभिभारा मन्त्रिपरिषदमा हुने व्यवस्था छ ।

धारा ७५ को उपधारा (२) मा प्रयुक्त ‘यो संविधान र कानून को अधीनमा रही’ भन्ने उल्लेखनले कार्यकारिणी अधिकारको प्रयोग यही संविधान र कानुनको अधीनमा रहेर गर्नुपर्ने सम्बन्धमा विवाद हुन सक्दैन। प्रतिनिधि सभा विघटन सम्बन्धमा पनि संविधानले प्रदान गरेको अधिकार र निर्धारण गरेका सीमा बन्देजलाई अनिवार्य रूपमा पालना गरिनुपर्दछ । लिखित संविधानको लक्ष्य सीमित सरकार हुन्छ र हरेक अंगको अधिकारको सीमारेखा संविधानले कोरेको हुन्छ ।

त्यस्तै धारा ५८ को अवशिष्ट अधिकार संघ, प्रदेश तथा स्थानीय तहको अधिकारको बाँडफाँड सम्बन्धी प्रावधानसँग सम्बन्धित रहेको पाइन्छ। संविधानमा कुनै तहले प्रयोग गर्ने गरी नतोकिएको विषयमा संघको अधिकार हुने व्यवस्था हुँदा प्रतिनिधि सभा विघटन धारा ५८ को अवशिष्ट अधिकारको सन्दर्भमा प्रयोग हुने व्यवस्था होइन ।

धारा ३०६ को उपधारा (१) को खण्ड (ज) मा ‘राज्यशक्ति’ को परिभाषामा उल्लेख भएको अवशिष्ट अधिकारले धारा ५८ लाई समेत संकेत गरेको छ । उक्त धाराहरूमा प्रतिनिधि सभा विघटन गर्न प्रधानमन्त्रीको अधिकार सिर्जना गर्ने प्रावधान नदेखिएबाट उक्त धाराहरूको आवरणमा प्रतिनिधि सभा विघटनको सिफारिसलाई संवैधानिक रहेको भनी पुष्टि गर्ने संविधानसम्मत आधार नदेखिएको र माथि विवेचना गरिएको कारण र आधारहरूबाट धारा ७६ को उपधारा (१) बमोजिम प्रतिनिधि सभामा बहुमतप्राप्त नेताको हैसियतमा रहनु भएका सम्माननीय प्रधानमन्त्रीलाई धारा ७६ को उपधारा (७) को पूर्वशर्तहरू आकर्षित हुने अवस्था नै नरहने हुँदा उक्त धारा ७६ को उपधारा (७) बमोजिम प्रतिनिधि सभा विघटनको सिफारिस गर्न पाउने संवैधानिक अधिकार रहेको पाइएन ।

संघीय संसदको प्रतिनिधिसभाको विघटनको लागि नेपालको संविधानले निर्दिष्ट गरेका निश्चित पूर्वावस्थाहरूको अभावमा तथा संविधानको आधारभूत मर्म, मूल्य र मान्यता प्रतिकूल सम्माननीय प्रधानमन्त्रीले संविधानको धारा ७६ को उपधारा (१) र (७) धारा ८५ तथा संसदीय प्रणालीको आधारभूत मर्म एवं मूल्य मान्यता तथा हाम्रो आफ्नै र संसदीय प्रणाली भएका विभिन्न मुलुकहरूको अभ्यासबमोजिम भनी संघीय संसद्को वर्तमान प्रतिनिधि सभा विघटनका लागि सम्माननीय राष्ट्रपतिसमक्ष गर्न भएको मिति २०७७÷९÷५ को सिफारिस तथा सो बमोजिम सम्माननीय राष्ट्रपतिबाट सोही मितिमा भएको प्रतिनिधिसभा विघटनको निर्णय, विज्ञप्तिसमेतका तत्सम्बन्धी सम्पूर्ण कामकारवाहीहरू असंवैधानिक भएकाले प्रारम्भदेखि नै कानुनी प्रभाव शून्य रहने गरी उत्प्रेषणको आदेशले बदर हुने ठहर्छ । उपर्युक्तबमोजिम जारी गरिएको आदेशको परिणामस्वरूप संघीय संसदको प्रतिनिधिसभा उक्त असंवैधानिक विघटनभन्दा पहिलेकै स्थितिमा पुनस्र्थापित भई यथास्थितिमै काम गर्न सक्षम र समर्थ रहेको छ ।
प्रतिनिधि सभाको छैटौं अधिवेशन मिति २०७७÷३÷१८ मा अन्त्य भएको र संविधानको धारा ९६ को उपधारा (१) बमोजिम अनिवार्य रूपमा ६ महिनाभित्र अर्को अधिवेशन आह्वान हुनुपर्नेमा उपर्युक्त बमोजिम प्रतिनिधि सभा असंवैधानिक विघटन भएको कारणबाट समयावधि व्यतित भएतापनि त्यस्तो विघटनको परिणामस्वरूप बैठक बस्ने मितिसमेत स्वतः परिवर्तन भएको मानी यो आदेश जारी भएको मितिले १३ (तेह्र) दिनभित्र प्रतिनिधिसभाको अधिवेशन बोलाई बैठकका लागि आवश्यक व्यवस्था गर्न गराउन भनि प्रत्यर्थीहरू मध्येका राष्ट्रपतिको कार्यालय, शीतलनिवास, प्रधानमन्त्री तथा मन्त्रिपरिषद्को कार्यालय, सिंहदरबार, सम्माननीय प्रधानमन्त्री केपी ओली, सम्माननीय सभामुख अग्निप्रसाद सापकोटा, प्रतिनिधिसभाका नाममा परमादेशसमेत जारी गरिएको छ ।